RESUMO Por que uma instituição se estabelece com maior facilidade em um local do que em outro? Essa questão motiva o presente artigo, que investiga em perspectiva comparada a criação da Defensoria Pública (instituição concebida para prestar assistência jurídica) nos estados brasileiros a partir de um marco comum, a Constituição de 1988. Apesar de prevista no texto constitucional, a Defensoria encontrou fortes dificuldades para se estabelecer em alguns estados. A partir de dados coletados sobre a criação dessa instituição em todo o país e de entrevistas realizadas com atores centrais no processo de formação da Defensoria Pública, este artigo apresenta e avalia empiricamente a hipótese corporativa, segundo a qual instituições e atores do sistema de justiça são essenciais para compreender mudanças importantes na organização e funcionamento desse sistema, tal como a criação das Defensorias estaduais (DPEs). O argumento do artigo, baseado no institucionalismo histórico e amparado nas evidências empíricas analisadas, demonstra que arranjos institucionais anteriores a 1988 em determinados estados, que atribuíam a advogados particulares e/ou procuradores estaduais a função de assistência judiciária, fixaram atores interessados na permanência de tais arranjos, em contraposição à criação da DPE. Em outras palavras, a criação da Defensoria enfrentou constrangimentos maiores em certos estados por causa do tipo de arranjo institucional de assistência judiciária previamente existente. Essa abordagem do artigo evidencia uma constatação teórica importante: o ativismo político de atores oriundos da administração pública, que agem para implementar seus próprios projetos institucionais.

ABSTRACT Why is an institution more easily established in one location than in another? This question motivates the present work, which investigates in comparative perspective the creation of the Public Defender’s Office (an institution designed to provide legal assistance) in Brazilian states. Although stipulated in the 1988 Federal Constitution, it took many years to forge the Public Defender’s Office in some states. Based on data collected about the establishment of this institution throughout the country and on interviews with pivotal actors, this article presents and empirically assesses the corporate hypothesis that justice system institutions and actors are essential to understand the important changes in the organization and functioning of this system, such as the creation of the State Public Defender’s Office (DPEs, in the Portuguese acronym). The article’s argument, based on historical institutionalism and supported by the empirical evidence analyzed, demonstrates that pre-1988 institutional frameworks in certain states, which assigned the role of providing legal aid to private lawyers or the State Attorney General’s Office, induced the formation of collective actors interested in the permanence of such arrangements, as opposed to the foundation of the DPEs. In other words, the establishment of the Public Defender’s Office faced major constraints in certain states because of the type of pre-existing institutional legal aid frameworks. The approach of the article highlights an important theoretical finding: the political activism of actors from the public administration, who act to implement their own institutional ambitions.

RESUMEN ¿Por qué una institución se establece con mayor facilidad en un lugar más que otro? Esa pregunta motiva el presente trabajo, que investiga en perspectiva comparada la creación de la Defensoría Pública (institución concebida para prestar asistencia jurídica) en los estados brasileros a partir de un marco común, la Constitución de 1988. A pesar de que se encuentra prevista en el texto constitucional, la Defensoría encontró fuertes dificultades para establecerse en algunos estados. A partir de datos recolectados sobre la creación de esa institución en todo el país y de entrevistas realizadas con actores centrales en el proceso de formación de la Defensoría Pública, este artículo presenta y evalúa empíricamente la hipótesis corporativa, según la cual instituciones y actores del sistema de justicia son esenciales para comprender cambios importantes en la organización y funcionamiento de ese sistema, tal como la creación de las Defensorías estaduales (DPE). El argumento del artigo, basado en el institucionalismo histórico y amparado en las evidencias empíricas analizadas, demuestra que acuerdos institucionales anteriores a 1988 en determinados estados, que atribuían a abogados particulares y/o procuradores estaduales la función de asistencia judicial, fijaron actores interesados en la permanencia de tales acuerdos, en contraposición a la creación de las DPE. En otras palabras, la creación de la Defensoría enfrentó limitaciones mayores en ciertos estados por causa del tipo de acuerdo institucional de asistencia judicial previamente existente. Este abordaje del artículo evidencia una constatación teórica importante: el activismo político de actores oriundos de la administración pública, que actúan para implementar sus propios proyectos institucionales.

RÉSUMÉ Pourquoi une institution est-elle plus facilement implantée dans un lieu que dans un autre? Cette question motive le travail actuel, qui examine dans une perspective comparative la création du Bureau du Défenseur Public (une institution destinée à fournir une assistance juridique) dans les États brésiliens sur la base d’un point de repère commun, la Constitution de 1988. Bien que prévu dans le texte constitutionnel, le Bureau a trouvé des fortes difficultés à s’installer dans certains États. À partir des données recueillies sur la mise en place de cette institution dans tout le pays et d’entretiens avec des acteurs centraux du processus de formation du Bureau du Défenseur Public, cet article présente et évalue de manière empirique l’hypothèse selon laquelle les institutions et les acteurs du système de justice sont indispensable pour comprendre les changements importants dans l’organisation et le fonctionnement de ce système, tels que la création des Bureaux du Défenseur Public aux États. L’argument de l’article, fondé sur l’institutionnalisme historique et étayé par les preuves empiriques analysées, montre que les arrangements institutionnels antérieurs à 1988 dans certains États (qui assignaient à des avocats et / ou à des procureurs privés le rôle d’aide judiciaire) ont consolidés des acteurs intéressés par la permanence de tels arrangements, par opposition à la création du BDP. En d’autres termes, la création du médiateur s’est heurtée à des contraintes majeures dans certains États en raison du type d’arrangement d’assistance institutionnelle préexistant. Cette approche de l’article met en lumière une conclusion théorique importante: le militantisme politique des acteurs de l’administration publique qui agissent pour mettre en œuvre leurs propres projets institutionnels.

Resumo A Constituição de 1988 inseriu a Defensoria Pública no sistema de justiça para prestar assistência jurídica às pessoas carentes. Na época, a instituição era uma novidade na maior parte do país e em vários lugares funcionavam outros arranjos de assistência judiciária. Este artigo analisa os debates da Assembleia Constituinte para identificar padrões de conflito entre diferentes atores em torno da constitucionalização da Defensoria. Os debates revelam três linhas de objeção à uniformização da assistência jurídica por meio da Defensoria, as quais são efeitos institucionais dos arranjos estaduais anteriores e da centralidade que o Ministério Público adquiria no sistema de justiça. Observa-se que instituições e políticas públicas, ao influenciarem objetivos e estratégias dos atores, exercem impacto sobre processo de construção/mudança institucional. Esses achados contribuem para a literatura sobre Defensoria Pública, que costuma destacar o potencial da instituição para promoção da justiça social e da democratização da justiça no Brasil, mas tem observado sua incapacidade de efetivar esse potencial na prática, sem identificar, contudo, que isso decorre, em grande medida, da dificuldade de inserção da Defensoria em um sistema de justiça existente.

Abstract The 1988 Constitution inserted the Public Defender’s Office in the Brazilian justice system in order to provide legal aid to people in need. At this time, the institution was a novelty in many parts of the country, and other institutional arrangements for legal aid were available in various places. This paper has analyzed the Constituent Assembly’s debate to identify patterns of conflict concerning the constitutional provision of a Public Defender’s Office. The debates reveal three avenues of objection to the standardization of legal aid through the Public Defender’s Office, which are institutional effects from previous state arrangements and from the centrality that the Public Prosecutor’s Office was acquiring in the justice system. We observe that institutions and public policy, by influencing actors’ aims and strategies, affect processes of institutional development and change. These findings contribute to the literature on Public Defense, which stresses the institution’s potential to promote social justice and the democratization of the justice system in Brazil. In spite of observing the institution’s incapacity to live up to its potential in practice, it isn’t able identify that this limitation is, largely, a consequence of the difficulty of inserting a Public Defender’s Office into an existing justice system.

Resumen La Constitución de 1988 insertó la Defensoría Pública en el sistema de justicia para prestar asistencia jurídica a las personas necesitadas. En la época, la institución era una novedad en la mayor parte del país y en varios lugares funcionaban otros modelos de asistencia judicial. Este trabajo analizó los debates de la Asamblea Constituyente para identificar patrones de conflicto entre diferentes actores en relación con la constitucionalización de la Defensoría. Los debates revelan tres líneas de objeción a la estandarización de la asistencia jurídica a través de la Defensoría, las cuales son efectos institucionales de los modelos estatales anteriores y de la centralidad que el Ministerio Público adquiere en el sistema de justicia. Se observa que instituciones y políticas públicas, al influenciar objetivos y estrategias de los actores, ejercen impacto en el proceso de construcción/cambio institucional. Estos hallazgos contribuyen a la literatura sobre Defensoría Pública, que suele destacar el potencial de la institución para promover la justicia social y la democratización de la justicia en Brasil, pero se ha observado su incapacidad de hacer efectivo este potencial en la práctica, sin identificar que esto deriva, en gran medida, de la dificultad de inserción de la Defensoría en un sistema de justicia existente.

Résumé La Constitution de 1988 a inséré la Défense Publique dans le système judiciaire pour fournir une assistance juridique aux nécessiteux. À l'époque, l'institution était une nouveauté dans la majeure partie du pays et dans plusieurs endroits d'autres régimes d'aide juridique étaient en place. Cette étude a analysé les débats de l'Assemblée constituante pour identifier des modèles de conflit entre les différents acteurs à propos de la constitutionnalisation de la Défense. Les débats révèlent trois lignes d'opposition à la normalisation de l'assistance juridique par la Défense, celles-ci sont les effets institutionnels des dispositions étatiques précédentes et de la centralité que le Ministère Publique acquérait dans le système de justice. On observe que les institutions et les politiques publiques, qui influent sur les objectifs et les stratégies des acteurs, ont un impact sur le processus de construction/changement institutionnel. Ces résultats contribuent à la littérature sur la Défense Publique, qui met souvent en évidence le potentiel de l'institution de promouvoir la justice sociale et la démocratisation de la justice au Brésil, mais qui a constaté son incapacité à réaliser ce potentiel effectivement, sans toutefois identifier que cela découle, dans une large mesure, de la difficulté d'insérer la Défense Publique dans un système de justice existant.